นวลปรางค์ ขัติยศ

การเกิดขึ้นของเมืองได้ทำให้เราได้เห็นความเปลี่ยนแปลงในพื้นที่นั้นๆหลายประการ เช่น การกระจุกตัวของผู้คนที่หลั่งไหลเข้ามาในเมือง การลงทุนมหาศาลในด้านสาธารณูปโภค เทคโนโลยี ที่อยู่อาศัย เป็นต้น เมืองจึงมีลักษณะแตกต่างจากพื้นที่อื่นๆโดยเฉพาะการเป็นพื้นที่ที่มีการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจสูง การคงไว้ซึ่งความโดดเด่นในเรื่องเศรษฐกิจนั้นจำต้องพัฒนาเมืองให้มีความพร้อมในหลายด้านเพื่อดึงดูดการลงทุน เราจึงจะเห็นตัวอย่างเมืองที่มีการพัฒนาอย่างรวดเร็วในด้านสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน (ถนน ไฟฟ้า การประปา อินเตอร์เน็ต การคมนาคมขนส่ง ฯลฯ) เทคโนโลยีที่ทันสมัยนำความสะดวกสบายมาสู่วิถีชีวิตคนเมืองในทุกๆด้าน ซึ่งการพัฒนาดังกล่าวนั้นจำเป็นต้องจัดสรรทรัพยากรมาลงเฉพาะที่เมืองมากกว่าพื้นที่อื่นๆ บ่อยครั้งที่การพัฒนาอย่างรุดหน้าของเมืองในมิติเชิงเศรษฐกิจก็ส่งผลให้การพัฒนาด้านอื่นๆโดยเฉพาะคุณภาพชีวิตของผู้คนถูกละเลยไป

ในที่นี้จะขอยกตัวอย่างเมืองโบโกตา (Bogota) เมืองหลวงของประเทศโคลอมเบียเป็นกรณีศึกษาถึง “ความเป็นเมือง” ที่ทำให้โบโกตาได้รับประโยชน์ อันได้แก่ เศรษฐกิจที่เจริญเติบโตอย่างต่อเนื่อง ตัวชี้วัดหลายประการที่ชี้ให้เห็นการก้าวหน้าในแง่เศรษฐกิจ  ทั้งสินค้าส่งออกที่ได้ราคา การกระตุ้นเศรษฐกิจระดับมหภาคและปรับปรุงรูปแบบของการจัดการการเงิน อีกทั้งได้เพิ่มคู่ค้าศักยภาพสูงอย่างประเทศจีน เป็นต้น โดยกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่เพิ่มตัวเลข GDP เหล่านี้ล้วนอยู่ในเมืองกว่า 50%  แต่อย่างไรก็ตาม แม้ว่าโบโกตาดูราวกับเป็นแดนสวรรค์ให้ผู้คนเข้ามากอบโกยความมั่งคั่ง แต่ในความเป็นจริงนั้นโบโกตาก็กำลังเผชิญกับปัญหามากมายเช่นเดียวกับเมืองใหญ่อื่นๆ โบโกตามีผู้คนอาศัยอยู่อย่างหนาแน่นประมาณ 18,000 คนต่อพื้นที่  1 ตารางกิโลเมตร อีกทั้งมีอัตราการว่างงานสูงมากถึง 12% นอกจากนี้ โบโกตาก็ไม่พ้นที่จะเจอปัญหาหนึ่งที่เหมือนกับเมืองใหญ่ทั่วโลกนั่นก็คือ ปัญหาการคมนาคมในเมือง (urban transportation)  ที่นอกจากจะสร้างอุปสรรคในการเดินทางของผู้คนในแต่ละวันแล้ว ปัญหาการคมนาคมในเมืองยังสะท้อนให้เห็นถึงความไม่เท่าเทียมในสังคมอีกด้วย

ปัญหาบนท้องถนนและทางเท้า : ฉากหน้าของความไม่เท่าเทียมในสังคม Bogota

ถนน : เมื่อพิจารณาแล้ว Bogota มีสัดส่วนของครัวเรือนที่มีรถยนต์อยู่ 23% และมีอัตราการเพิ่มขึ้นของรถยนต์ถึงปีละ 150,000 คัน ส่งผลให้การจราจรในกรุง Bogota นั้นแออัดเป็นอย่างมาก ก่อให้เกิดปัญหาที่เรียกว่า War of the centavo เป็นเหตุการณ์ที่บ่อยครั้งเหล่าเจ้าของรถยนต์ส่วนตัวต่างพากันขับขี่ยวดยานด้วยความเร็วกว่าปกติบนท้องถนน และจอดในที่ๆห้ามจอด การสัญจรบนท้องถนนจึงเป็นไปโดยไม่สะดวก เนื่องจากรถสามารถเคลื่อนตัวได้ช้าด้วยความเร็วเพียง 12-18 กม./ชม.

จากปัญหาเรื่องการจราจรบนท้องถนนใน Bogota เบื้องต้นนั้นจะเห็นว่า สิ่งที่เกิดขึ้นบนถนนอันเป็นสาธารณูปโภคสาธารณะนั้น กลับไม่ได้เอื้อประโยชน์ให้แก่สาธารณะอย่างแท้จริง เห็นได้ชัดเจนว่า ประชาชนที่มีรถยนต์นั้นเป็นผู้ใช้ประโยชน์จากพื้นที่สาธารณะ จนกระทั่งเป็นการไปเบียดเบียนผู้อื่น ทั้งคนเดินเท้า คนที่ไม่มีรถยนต์ส่วนตัวและใช้บริการรถสาธารณะ ซึ่งแน่นอนว่าในรถยนต์สาธารณะหนึ่งคัน ย่อมมีผู้โดยสารมากกว่าจำนวนผู้โดยสารที่สัญจรภายในรถยนต์ส่วนตัวอย่างแน่นอน รถยนต์จำนวนมากบนท้องถนนจึงไม่เพียงแต่ก่อให้เกิดการจราจรติดขัดเท่านั้น หากแต่ยังสะท้อนถึงความลำบากในการเดินทางของผู้ใช้รถสาธารณะ ที่ไม่สามารถใช้ถนนได้อย่างเท่าเทียมกับคนที่มีรถส่วนตัว

ทางเท้า : ใน Bogota มีการนำรถยนต์ขึ้นไปจอดบนทางเท้าเป็นเรื่องปกติกว่าสิบปี นอกจากนี้ยังเป็นพื้นที่ที่มีการนำสินค้าขึ้นมาขาย ส่งผลให้ประชาชนที่เดินเท้าไม่สามารถใช้ทางเท้าในการสัญจรได้อย่างเต็มที่ อีกทั้งยังต้องเสี่ยงอันตรายจากยานพาหนะที่วิ่งบนท้องถนนอีกด้วย

นอกจากความไม่เท่าเทียมในการเข้าถึงสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานอย่างถนนแล้ว ปัญหาทางเท้าใน Bogota ที่ยังสะท้อนให้เห็นถึงความไม่เท่าเทียมเรื่องความปลอดภัยในชีวิตของประชากร ที่ไม่มีทางเท้าที่ปลอดภัยไว้สำหรับคนเดิน ส่งผลให้คนเดินเท้าต้องเผชิญกับอันตรายจากรถจำนวนมหาศาลที่วิ่งอยู่บนท้องถนน ทั้งที่ชีวิตของผู้ที่มีรถยนต์ส่วนตัว ผู้คนเดินเท้า และผู้คนที่ใช้บริการสาธารณะต่างเป็นประชากรที่เป็นฟันเฟืองสำคัญในการขับเคลื่อนเมืองเช่นเดียวกัน แต่สิ่งที่ควรจะเป็นสาธารณะกลับถูกปันส่วนอยู่ในมือของผู้ที่มีความมั่งคั่งเหนือกว่า

Enrique Penalosa นายกเทศมนตรีผู้มีวิสัยทัศน์ :  ผู้ยึดหลักความเท่าเทียมในการพัฒนา

ที่มา: http://www.modeldmedia.com/features/penalosa112.aspx

จากปัญหาเกี่ยวกับท้องถนนและทางเท้าที่อยู่คู่กับโบโกตามานานนั้นได้มีการแก้ปัญหาให้สำเร็จเป็นรูปธรรมภายใต้การบริหารของ Enrique Penalosa นายกเทศมนตรีแห่งเมืองโบโกตา ผู้ดำรงตำแหน่งช่วงปี 1998-2001 (ในปัจจุบันเขามีภารกิจ ในการเป็นที่ปรึกษาให้กับหน่วยงานต่างๆทั่วโลกเกี่ยวกับการกำหนดกลยุทธ์เพื่อพัฒนาเมือง (urban strategy) ) เขามุ่งเป้าไปที่การพัฒนาอย่างยั่งยืนและเติบโตในอนาคต ไม่ใช่เพียงการพัฒนาเพื่อการอยู่รอดเท่านั้น  Enrique Penalosa มองปัญหาบนท้องถนนและทางเท้าในโบโกตาว่าสะท้อนความไม่เท่าเทียม อันเป็นอุปสรรคใหญ่ของการพัฒนาเมืองอย่างยั่งยืน ในเวทีระดับโลกอย่าง TED นายกเทศมนตรีคนดังกล่าวได้แสดง วาทะในหัวข้อ “Why buses represent democracy in action” ที่สะท้อนการพัฒนาของเขาที่เน้นความสำคัญต่อผลประโยชน์ของส่วนรวม เพื่อบรรลุถึงหลักการของการพัฒนา 2 ประการ ได้แก่

1. การสร้างความเท่าเทียมของคุณภาพชีวิต (equality of quality of life ) ทุกคนที่อาศัยอยู่ในเมืองที่มีสาธารณูปโภคอย่างถนนที่จำกัด ย่อมมีสิทธิได้รับการอำนวยความสะดวกในการเดินทางและความปลอดภัยในชีวิตไม่แพ้รถยนต์ส่วนตัว ประโยคที่ Enrique Penalosaมักกล่าวเสมอๆ คือ จักรยานราคา 30$ ก็มีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ารถยนต์ส่วนตัวราคา 30,000$
2. การเท่าเทียมตามหลักการประชาธิปไตย (democratic equality) การพัฒนาของได้สะท้อนให้เห็นถึงหลักการพื้นฐานอันหนึ่งที่สังคมประชาธิปไตยจำต้องยึดเป็นบรรทัดฐาน คือความเท่าเทียมของในการมีส่วนร่วมเพื่อประโยชน์สุขของสังคมโดยรวม เขาได้ยกตัวอย่างถึง ผู้คนที่สัญจรโดยใช้รถโดยสารสาธารณะ 80 คน ก็ย่อมต้องมีสิทธิในการใช้พื้นที่ถนนมากกว่ารถยนต์คันเดียว 80 เท่า

จากแนวทาง สู่การปฏิบัติจริง :  เลนพิเศษสำหรับรถโดยสาร ทางเท้าที่ปลอดภัย และทางจักรยานเพื่อประชาชน

หากในระบอบประชาธิปไตยนั้น การเลือกตั้งที่มีหลักการพื้นฐานที่สะท้อนถึงความสามารถในการใช้สิทธิของประชาชนผู้มีสิทธิ์ในการเลือกผู้นำเพื่อบริหารประเทศที่จะออกนโยบายอันมีผลต่อชีวิตประจำวันของผู้คนในชาติได้อย่างเท่าเทียม โดยไม่เลือกอาชีพ รายได้ เพศ ศาสนา ในทำนองเดียวกัน ประเทศที่มีระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยอย่างโคลอมเบีย เมื่อพิจารณาโบโกตา สาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่รัฐได้จัดหาให้ประชาชนนั้นเป็นเสมือนเครื่องมือเพื่อใช้ในการดำรงชีวิต ซึ่งแน่นอนว่าไม่มีคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งจะสามารถใช้ประโยชน์จากสาธารณูปโภคพื้นฐานนี้เพียงกลุ่มเดียว ดังนั้นแล้ว การสร้างโอกาสในการเข้าถึงสาธารณูปโภคนี้ จึงสะท้อนว่าในสังคมประชาธิปไตยนั้นได้ครอบคลุมไปถึงประชาชนต้องมีสิทธิ์เข้าถึงโดยเท่าเทียมเช่นเดียวกัน

ระหว่างผู้คนที่แออัดในโบโกตาและมีความจำเป็นต้องเดินทางในแต่ละวัน อีกทั้งรถยนต์ส่วนตัวมากมายที่ต้องการพื้นที่ถนน Enrique Penalosa เผชิญกับโจทย์ใหญ่ที่เขาเรียกว่า “ความขัดแย้งเชิงพื้นที่” ดังกล่าว นำไปสู่การแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นภายใต้เงื่อนไขที่จำกัด ท้าทายประเทศกำลังพัฒนาอย่าง Columbia ที่ไม่ได้มีงบประมาณอย่างเหลือเฟือ ผลงานโดดเด่นของ Enrique Penalosa คือการ สร้างทางพิเศษขึ้นสำหรับรถโดยสารสาธารณะโดยเฉพาะ ซึ่งเรียกระบบการขนส่งโดยรถโดยสารด่วนพิเศษดังกล่าวว่า TransMilenio ดึงดูดให้ผู้คนหันมาใช้การเดินทางด้วยรถสาธารณะมากขึ้นเพราะเผชิญกับปัญหาการจราจรติดขัดที่น้อยลงและไปถึงที่หมายรวดเร็วขึ้น อีกทั้งยังมีการเชื่อมต่อเส้นทางจากย่านที่จนที่สุดของโบโกตาเข้าสู่ใจกลางเมืองที่มั่งคั่ง นอกจากนี้ ยังมีการอำนวยความสะดวก โดยมีการสร้างสะพานลอย ทางเดินเท้า ทางจักรยาน ตามสถานีรถโดยสาธารณะ TransMilenio เมื่อพิจารณาว่าเพราะเหตุใดใน Bogota ต้องสร้าง TransMilenio แทนการสร้างทางด่วนหรือรถไฟใต้ดินที่ได้รับการแนะนำจากงานวิจัยของกลุ่มผู้เชี่ยวชาญผ่านความร่วมมือประเทศญี่ปุ่น JICA (Japanese Cooperation Agency) นายกเทศมนตรี Enrique Penalosa ได้แสดงวิสัยทัศน์เกี่ยวกับประเด็นดังกล่าวว่า หาก Bogota เลือกที่จะสร้างทางด่วนแทนการสร้างเลนพิเศษเพื่อรถโดยสาร TransMilenio นั้นเป็นการทุ่มค่าใช้จ่ายจำนวนมหาศาลไปในการสร้างถนน ซึ่งเงินจำนวนดังกล่าวสามารถนำไปพัฒนา Bogota ในมิติอื่นๆ เช่น การศึกษาสำหรับคนยากจน ห้องสมุดเพื่อการเรียนรู้ ที่อยู่อาศัย สวนสาธารณะ และโครงการเกี่ยวกับสุขภาพและอาหาร แต่ TransMilenio ได้สะท้อนให้เห็นถึงประสิทธิภาพในเชิงความสะดวกและรวดเร็วในการให้บริการ ที่เมื่อมาถึงสถานีแล้วก็จ่ายเงิน เมื่อรถโดยสารมาถึง ประตูสถานีจะเปิดพร้อมๆกับประตูขบวนรถ ผู้โดยสารสามารถเข้าออกได้ภายในเวลาเพียงวินาที

อีกผลงานที่น่าสนใจไม่แพ้กันคือ ทางจักรยานในเมือง Bogota ที่ยาวถึง 350 กิโลเมตร ที่เป็นทั้งเส้นทางสัญจรสำหรับนักปั่นจักรยานและคนเดินเท้า  ถนนที่เป็นนโยบายการแก้ปัญหาที่ชาญฉลาด เพราะจักรยานนั้นเป็นยานพาหนะที่ไม่ก่อให้เกิดมลภาวะอีกทั้งยังมีราคาถูก ช่วยลดค่าใช้จ่ายในการเดินทาง โครงการทางจักรยานและทางเดินปลอดภัยชื่อว่า Porvenir promenade ระยะทาง 24 กิโลเมตรที่สร้างผ่านย่านคนจนของ Bogota เส้นทางดังกล่าวเชื่อมเข้ากับ Juan Amarillo greenway ที่มีความยาว 32 กิโลเมตร เป็นเส้นทางที่เชื่อมเข้ากับย่านที่ร่ำรวยที่สุดของ Bogota จึงจะเห็นว่าทั้งการสร้างเลนพิเศษเพื่อการเดินทางโดยรถโดยสารสาธารณะโดยสะดวก การสร้างทางจักรยาน การทวงคืนทางเท้าให้คนเดิน นั้นเป็นระบบการคมนาคมสาธารณะที่เอื้อให้เกิดอิสระในการเดินทาง เชื่อมต่อผู้คนกลุ่มหนึ่งเข้ากับกลุ่มอื่นๆและพื้นที่อื่นๆ สร้างโอกาสดีๆในชีวิตของผู้คน เช่น อาชีพ การติดต่อธุรกิจ การสามารถเดินทางกลับไปหาครอบครัวได้สะดวกขึ้น เป็นต้น

มาตรการเพื่อสร้างความยั่งยืนให้แก่นโยบายการพัฒนาเมือง : วิธี give carrot and stick

แน่นอนว่าการมีนโยบายที่ขัดกับผลประโยชน์ของบรรดาเจ้าของรถยนต์  นายกเทศมนตรีEnrique Penalosa ได้รับการต่อต้านจนความนิยมในทางการเมืองลดลง แต่หลังจากที่เขาพยายามผลักดันนโยบายเบื้องต้นเกิดผลดีในเชิงปฏิบัติจริง แนวคิดการบริหารจัดการเมืองของเขากลายเป็นเรื่องที่เมืองทั่วโลกให้ความสนใจในความคิดสร้างสรรค์ ภายใต้ข้อจำกัดเรื่องงบประมาณและความตั้งใจจริงของเขาในการสร้างความเท่าเทียม สิ่งที่น่าสนใจไม่แพ้กันอีกประการหนึ่งคือ ผู้นำการบริหารจัดการเมืองผู้นี้มีมาตรการอย่างไรที่จะคงความยั่งยืนให้กับนโยบายที่ได้ผลักดันไป

เครื่องมือของ Enrique Penalosa คือหลักการว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของประชาชนในการใช้รถใช้ถนน ด้วยวิธี give carrot and stick ซึ่งก็คือการสร้างกฎเกณฑ์เป็นผลบังคับใช้ และให้รางวัลแก่การร่วมมือ  

Stick : การบังคับใช้กฎเกณฑ์คือใน Bogota มีการใช้ Peak&Tag คือการให้ Tag number สำหรับการจำกัดจำนวนรถที่วิ่งบนถนนในช่วงเวลาที่จะมีรถแออัดหนาแน่นที่สุด (ช่วงเช้าถึงเที่ยงวัน) 2 ครั้งต่อสัปดาห์ มาตรการดังกล่าวสามารถลดรถยนต์บนท้องถนนลงถึง 40% และการห้ามนำรถยนต์ไปจอด รวมถึงการตั้งร้านค้าบนทางเท้า นอกจากนี้ ยังมีการลงประชามติให้มีวันปลอดรถยนต์ (Car Free day) ในพฤหัสบดีแรกของเดือนกุมภาพันธ์ แม้แต่รถแท็กซี่ก็ไม่ให้บริการ

Carrot : การให้รางวัลแก่ความร่วมมือ คือการที่รัฐได้ให้บริการขนส่งมวลชนสาธารณะที่มีประสิทธิภาพ ประกอบด้วย TransMilenio ทางจักรยาน ทางเท้าที่ปลอดภัย สองมาตรการข้างต้นจึงเป็นทั้งการลดใช้รถยนต์และสร้างแรงจูงใจเพื่อใช้รถโดยสารสาธารณะ

สัญจรสะดวกสบาย พร้อมปลูกฝังแนวคิดเรื่องความเท่าเทียม

ปัญหาการจราจรติดขัดนั้นถือเป็นปัญหาขั้นพื้นฐานที่ทุกเมืองใหญ่ต้องเผชิญ จนบางครั้งความดาษดื่นของปัญหาที่เหมือนๆกันนี้อาจนำไปสู่ความเคยชินจนกระทั่งมองเห็นเป็นเรื่องธรรมดา คงกล่าวไม่เกินจริงไปนักถึงความโดดเด่นของ นายกเทศมนตรี Enrique Penalosa คือความพยายามเข้าใจปัญหาการจราจรติดขัด นำไปสู่การแก้ไขปัญหาด้วยการใช้ปัญญาอย่างรอบคอบ เขาไม่แก้ปัญหาด้วยการทุ่มเงินเพื่อสร้างพื้นที่ถนน อันจะเป็นการเพิ่มพื้นที่สำหรับเจ้าของรถยนต์ วิธีการแก้ปัญหาของ Enrique Penalosa ได้สะท้อนให้เห็นว่าเขามองเห็น “ความไม่เท่าเทียม” และได้สร้างสรรค์วิธีการบริหารจัดการที่ครอบคลุมปัญหาดังกล่าว อิสรเสรีและความสะดวกสบายในการเดินทางที่เพิ่มขึ้นในอีกมุมหนึ่งได้หมายถึงการยกระดับสถานะทางสังคมของผู้ที่ไม่มีรถส่วนตัว

เมืองหลายแห่งทั่วโลกมีลักษณะประการหนึ่งร่วมกันคือ เป็นพื้นที่ที่ดึงดูดผู้คนเข้ามาด้วยความหวังที่จะพบชีวิตที่ดีกว่า และความหวังดังกล่าวนี้ก็เป็นพลังขับเคลื่อนความเป็นเมืองในขณะเดียวกัน ผู้นำของเมืองจึงได้รับโจทย์ใหญ่ในการสร้างความสมดุลระหว่างการเติบโตของเมืองและการสร้างคุณภาพชีวิตของประชาชนที่ต้องเผชิญกับความไม่เท่าเทียมอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ การจะอยู่ร่วมกับความไม่เท่าเทียมอย่างไร โดยไม่ให้ช่องว่างของความเท่าเทียมนั้นถ่างกว้างออกไปเรื่อยๆ ซึ่งสิ่งที่เขาเห็นว่าเป็นการพัฒนาอย่างยั่งยืนนั้น ต้องเป็นการพัฒนาที่สมดุล ไม่ใช่การที่คนกลุ่มหนึ่งมีคุณภาพชีวิตที่ดี อันเกิดจากการกีดกันคนอีกกลุ่มหนึ่งจากสิ่งที่เขาพึงได้รับ อันเป็นการสร้างความเท่าเทียมในสังคมประชาธิปไตย  จากกรณีศึกษา โบโกตาภายใต้การบริหารจัดการโดยนายกเทศมนตรี Enrique Penalosa ได้แสดงให้เห็นว่า นโยบายที่ปฏิบัติได้จริงอาศัยกลไกสำคัญหนึ่งอย่างส่วนท้องถิ่นที่มีทรัพยากรในการบริหารจัดการอยู่ในมือซึ่งกำลังรอการค้นพบและสร้างสรรค์ เพื่อลดความไม่เท่าเทียมในแต่ละพื้นที่ที่แตกต่างกันด้วยบริบททางเศรษฐกิจ  สังคม การเมือง และวัฒนธรรม

อ้างอิง

The world bank, Planning, Connecting and Financing cities now. (Internet). 2013 (cited May 5,2014) : 92-95. Available from http://www.gib-foundation.org/content/uploads/2013/01/NonAsciiFileName011.pdf

TED TALK, Enrique Penalosa, Why buses represents democracy in action. (Internet) 2013. (cited May 5,2014). Available from http://www.ted.com/speakers/enrique_penalosa

Carolyn Flower . Bogotá, Colombia's Tranmilenio: How Public Transportation Can Socially Include and Socially Exclude .  (Internet)  2012  (cited May 13,2014). Available from http://sustainablecitiescollective.com/cflower/95236/bogota-colombias-tranmilenio-how-public-transportation-can-socially-include-and-exclud 

 ENRIQUE PENALOSA . Equity and Mobility.  (Internet) 2012 .  (cited May 13,2014) . Available from http://www.newstatesman.com/transport/2012/02/mobility-cars-city-bus-cities