สินาด ตรีวรรณไชย

ทุนเมืองสงขลา

         เมืองสงขลาเป็นเมืองที่มีความสำคัญยิ่งในจังหวัดสงขลา เนื่องจากเป็นเมืองแห่งการศึกษา ศูนย์รวมของหน่วยงานราชการ และแหล่งท่องเที่ยงเชิงธรรมชาติ เชิงประวัติศาสตร์ และเชิงวัฒนธรรม โดยหากพิจารณาทรัพยากรของเมืองสงขลาที่เป็น “ทุน” สำหรับการพัฒนาเมืองแล้ว สามารถแบ่งออกได้เป็น 4 ทุนหลักคือ

         หนึ่ง  ทุนทรัพยากรธรรมชาติ ที่สำคัญคือ ชายหาดสมิหลา ชายหาดชลาทัศน์ คลองสำโรง และบริเวณฝั่งที่ติดกับปากทางเข้าทะเลสาบสงขลา โดยเฉพาะชายหาดเป็นแหล่งท่องเที่ยวที่สำคัญของเมือง ประชาชนมาใช้ประโยชน์โดยการพักผ่อนหย่อนใจ รวมถึงการจัดกิจกรรมต่าง ๆ ของเมือง แต่ที่ผ่านมาได้มีการสร้างสิ่งก่อสร้างไปรบกวนธรรมชาติก่อให้เกิดการทำลายชายหาด ตัวอย่างที่ชัดเจนคือบริเวณหาดชลาทัศน์ตั้งแต่บริเวณเก้าเส้งขึ้นไปทางทิศเหนือ ซึ่งมีการรบกวนชายหาดโดยการสร้างสิ่งปลูกสร้างขนาดใหญ่รุกล้ำลงไป เช่น บ่อสูบน้ำเสียของเทศบาลเมืองสงขลา รวมถึงการสร้างเขื่อนกันคลื่น เป็นการทำลายความสวยงามของหาดทรายและเสียงบประมาณไปเป็นจำนวนมากโดยที่ไม่สามารถแก้ปัญหาการกัดเซาะได้ เพราะในทางวิชาการแล้วการรักษาหาดทรายที่ดีที่สุดคือการไม่สร้างสิ่งก่อสร้างรบกวนลงไปบริเวณชายหาด ในส่วนทะเลสาบสงขลาที่อยู่ทางตะวันตก ปริมาณสัตว์น้ำในทะเลสาบมีแนวโน้มลดลง ในขณะที่เครื่องมือประมงในทะเลสาบมีเป็นจำนวนมากเกินไป ได้มีความพยายามแก้ปัญหาโดยนโยบายการจัดระเบียบเครื่องมือประมงและโครงการขุดลอกทะเลสาบในแนวร่องน้ำ แต่ก็ยังมีคำถามถึงความคุ้มค่าของโครงการเนื่องจากใช้งบประมาณดำเนินการสูงและอาจมีงบประมาณผูกพันในการบำรุงรักษามากอีกด้วย

          สอง ทุนกายภาพ เนื่องจากพื้นที่ประมาณ 70% ของเมืองสงขลาเป็นของราชการ ทำให้เมืองสงขลามีจำนวนหน่วยงานราชการมากที่สุดในจังหวัด มีมหาวิทยาลัยถึง 3 แห่ง ในแง่นี้ ทุนกายภาพทั้งในแง่อาคารสถานที่และงบประมาณจึงมีอยู่มาก และเมืองสงขลายังเกี่ยวข้องกับโครงการพัฒนาขนาดใหญ่ที่มีงบประมาณสูงอยู่เสมอมา เช่น การพัฒนาพื้นที่ชายฝั่งทะเลภาคใต้หรือเซาเทิร์นซีบอร์ด การพัฒนาพื้นที่เศรษฐกิจสงขลา-สตูล การพัฒนาเขตเศรษฐกิจปีนัง-สงขลา จากแผนงานการพัฒนาเขตพัฒนาเศรษฐกิจ 3 ฝ่าย อินโดนีเซีย – มาเลเซีย – ไทย (IMT-GT) เป็นต้น แต่ทุนกายภาพที่อาจเรียกได้ว่าเป็นจุดเด่นที่สุดของเมืองสงขลาก็คือ สถาปัตยกรรมเมืองเก่าสงขลา ที่มีสถาปัตยกรรมทั้งแบบไทย จีน ชิโน-โปตุกีส และตะวันตก อันมีคุณค่ามากต่อการท่องเที่ยวเชิงวัฒนธรรม รวมถึงความสุขของคนท้องถิ่นที่ต้องการรักษาวิถีชีวิตและสถานที่เก่าแก่ที่เป็นรากเหง้า

          สาม ทุนวัฒนธรรม หากนิยามทุนวัฒนธรรมว่าหมายถึงนัยทางวัฒนธรรมที่ถูกใช้ประกอบในการผลิตสินค้าและบริการ หรือทุนวัฒนธรรมคือการใช้วัฒนธรรมเป็น “ทุน” ในการผลิตสินค้าและบริการแล้ว ตัวอย่างของวัฒนธรรมที่ถูกใช้เป็นทุนวัฒนธรรมที่เห็นเด่นชัดจึงได้แก่ จารีตขนบธรรมเนียมประเพณี ระบบความเชื่อและศรัทธา ระบบคุณค่า บรรทัดฐานทางจริยธรรม แบบแผนการดำเนินชีวิต แบบแผนการบริโภค แบบแผนการพักผ่อนหย่อนใจ การแต่งกาย การละเล่นและกีฬา วรรณกรรมและสิ่งพิมพ์ และศิลปะ

           เมืองสงขลาถือได้ว่าเป็นแหล่งรวมวัฒนธรรมอันหลากหลายตั้งแต่อดีตเป็นต้นมา โดยมีความเป็น “พหุวัฒนธรรม” ซึ่งสิ่งที่เป็นทุนวัฒนธรรมที่มีความสำคัญทางเศรษฐกิจและวิถีชีวิตความเป็นอยู่ได้แก่ (1) อาหารการกิน เช่น ต้มใส่ไส้ เต้าคั่ว ข้าวสตูบ่อยาง สัมปันนี ไอศกรีมไข่แข็ง ซาลาเปาเกียดฟั่ง ขนมไข่เตาถ่าน ขนมบอก เป็นต้น (2) ความเชื่อและประเพณี เช่น การทำบุญเดือนสิบ  งานประเพณีลากพระและตักบาตรเทโว งานสมโภชปู่ทวดหัวเขาแดงซึ่งเป็นงานที่มีการกราบไหว้ทวดหุ่มที่เป็นชาวมุสลิมด้วย แสดงถึงการหลอมรวมเป็นพหุวัฒนธรรมในทางความเชื่อและประเพณี (3) ศิลปะ เช่น ศิลปะที่ถูกใช้ในสถาปัตยกรรมย่านเมืองเก่า ทั้งตัวอาคารและการตกแต่งอาคารทั้งภายในและภายนอก ที่เป็นศิลปะทั้งไทย จีน มลายู และตะวันตก นอกจากนี้ในปัจจุบัน ยังมีการใช้ศิลปะร่วมสมัยมาใช้ในการปรับปรุงอาคารและภูมิทัศน์ในย่านเมืองเก่าสงขลา เพื่อทำให้ประชาชนเห็นคุณค่าในความงามอีกทั้งยังได้ประโยชน์จากการท่องเที่ยวด้วย เช่น การบูรณะโรงสีแดง หับ โห้ หิ้น  การสร้างประติมากรรม การวาดภาพผนังตึกเก่าแนวสตรีทอาร์ต เป็นต้น

             สี่ ทุนทางสังคม หากนิยามทุนทางสังคมว่าหมายถึง ความสัมพันธ์ทางสังคมหรือคุณค่าทางสังคมที่เราสามารถเรียกเอาผลประโยชน์หรือบรรลุเป้าหมายที่ต้องการได้  จากการจัดเวทีวิชาการที่ผ่านมา อาจพอสรุปได้ว่าเป้าหมายที่สำคัญคือเรื่องของการผลิตสินค้าและบริการซึ่งเป็นเรื่องทางเศรษฐกิจ และอีกเป้าหมายคือการที่ผู้อยู่อาศัยในเมืองมีคุณภาพชีวิตและความเป็นอยู่ที่ดีมีความสุข ความสัมพันธ์ทางสังคมในลักษณะองค์กรหรือเครือข่ายส่งเสริมเป้าหมายดังกล่าวนั้นขึ้นอยู่กับภาคส่วนที่วิเคราะห์ กล่าวคือ ภาคส่วนรัฐบาลรวมถึงราชการส่วนภูมิภาคเน้นการพัฒนาในเชิงโครงสร้างพื้นฐาน โครงการเศรษฐกิจขนาดใหญ่ทั้งในแง่พื้นที่และงบประมาณ ภาคส่วนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีจุดร่วมกับรัฐบาลในเรื่องการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและโครงการเศรษฐกิจขนาดใหญ่ แต่ส่วนหนึ่งจำเป็นต้องเน้นแก้ปัญหาท้องถิ่นด้วย เช่น เศรษฐกิจท้องถิ่น ความเป็นอยู่ ชุมชนแออัด ฟื้นฟูและอนุรักษ์วัฒนธรรมท้องถิ่น สถาปัตยกรรมเก่า และแหล่งโบราณสถาน เป็นต้น ส่วนภาคประชาชนมีจุดเน้นที่วิถีชีวิตความเป็นอยู่ ประเพณีวัฒนธรรม การผลักดันเมืองเก่าสงขลาสู่มรดกโลก การสร้างสำนึกพลเมือง และการรักษาสิ่งแวดล้อม เช่น ภาคีคนรักเมืองสงขลา สงขลาฟอรั่ม เป็นต้น

ปัญหาการพัฒนาเมืองสงขลา        

           จุดร่วมที่สำคัญของทั้งสามภาคส่วนคือเรื่องเศรษฐกิจและเรื่องฟื้นฟูและอนุรักษ์วัฒนธรรมท้องถิ่น เพียงแต่ภาคประชาชนมองไปที่กิจกรรมทางเศรษฐกิจที่มาจากรากฐานของเมือง เช่น การท่องเที่ยวและการค้าขายเชิงพาณิชย์ในสภาพแวดล้อมที่ดีและมีการฟื้นฟูและอนุรักษ์วัฒนธรรมท้องถิ่นในระยะยาว ต่างกับรัฐบาลและราชการส่วนภูมิภาคที่เน้นโครงการขนาดใหญ่ หลายครั้งโครงการเหล่านั้นนอกจากจะมิได้สอดคล้องกับทรัพยากรของเมืองแล้ว ยังทำลายทุนทรัพยากรที่สำคัญของเมืองที่เป็นฐานการท่องเที่ยวที่สำคัญด้วย เช่น การสร้างสิ่งรบกวนและโครงสร้างแข็งบนชายหาด การใช้งบประมาณในโครงการขนาดใหญ่ที่มีผลประโยชน์สุทธิไม่ชัดเจน ซึ่งมีค่าเสียโอกาสอย่างสูงต่อการนำเงินงบประมาณส่วนหนึ่งเหล่านั้นมาใช้พัฒนาเมืองสงขลา เช่น การขุดลอกทะเลสาบหรือการสร้างสิ่งรบกวนชายหาดด้วยงบประมาณนับพันล้านบาทแทนที่จะนำงบประมาณมาบำรุงรักษาปรับปรุงย่านเมืองเก่าที่มีความทรุดโทรมให้ดีขึ้น ให้เป็นแหล่งท่องเที่ยวทางวัฒนธรรมหรือใช้ในกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับการผลักดันเมืองเก่าสงขลาสู่มรดกโลก เป็นต้น การที่หน่วยงานส่วนกลางไม่มีทิศทางเดียวกับความต้องการของคนเมืองสงขลาเป็นภาพย่อของภาพใหญ่จากปัญหาการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นของประเทศไทย องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและชาวเมืองมิได้มีอำนาจพื้นฐานทางอำนาจหน้าที่และอำนาจทางการคลังในการจัดการทรัพยากรของเมือง ทั้ง ๆ เป็นผู้ใช้ประโยชน์และรับภาระความล้มเหลวของโครงการพัฒนาต่าง ๆ ในแง่นี้ กฎ ระเบียบข้อบังคับ กฎหมายที่ยังไม่มีการกระจายอำนาจหน้าที่และอำนาจทางการคลังในเรื่องการพัฒนาเมืองจึงยังไม่เป็นทุนทางสังคมที่ดีเช่นกันสำหรับภาคประชาชน

            ทรัพยากรธรรมชาติ ทุนกายภาพในเชิงสถาปัตยกรรมและโบราณสถานโบราณวัตถุ และทุนวัฒนธรรม เป็นรากฐานสำคัญของเมืองสงขลา แต่ทุนทางสังคมที่ส่งเสริมในการใช้และรักษาทุนเหล่านี้ยังไม่เป็นไปในทิศทางเดียวกัน การรวมศูนย์อำนาจทั้งการการกำหนดนโยบายและการคลัง รวมถึงรูปแบบการใช้งบประมาณที่เน้นหน่วยงาน นำไปสู่โครงการใช้งบประมาณที่ไม่ตอบโจทย์ทุนที่เป็นรากฐานของเมือง และไม่คำนึงถึงค่าเสียโอกาสของงบประมาณในการนำไปใช้ในทางอื่นที่ตอบโจทย์ของพื้นที่ได้มากกว่า กรณีการขุดลอกทะเลสาบและการสร้างสิ่งก่อสร้างรบกวนชายหาดด้วยงบประมาณรวมกว่าพันล้านบาทเป็นประจักษ์พยานได้เป็นอย่างดี

ข้อเสนอแนะสำหรับการพัฒนาเมืองสงขลา

1. แนวทางพัฒนาเมืองของทั้งรัฐบาลส่วนกลาง องค์กรปกครองท้องถิ่น และภาคประชาชนจำเป็นต้องเป็นไปในทิศทางเดียวกัน เพื่อให้โครงการต่าง ๆ เป็นไปในทิศทางเดียวกันและลดโครงการที่ทำลายทุนทรัพยากรของเมือง
2. แนวคิดทางการพัฒนาเมืองที่น่าจะเหมาะสมกับการผลักดันเมืองสงขลาสู่มรดกโลกคือ แนวคิด “เมืองภูมิทัศน์ทางประวัติศาสตร์ (historic urban landscape)” เนื่องจากเป็นแนวคิดของ UNESCO ใช้เมื่อปี ค.ศ.2011 เป็นแนวคิดที่ไม่ได้เน้นมองแต่การตั้งพื้นที่เมืองเก่า หรือเรื่องขอบเขต แต่สนใจว่าเมืองนั้นมีการเชื่อมโยงระหว่างคน พื้นที่ การวางแผน และตัดสินใจอย่างไร
3. การก่อสร้างสิ่งก่อสร้างรบกวนชายหาดเพื่อแก้ปัญหาการกัดเซาะเป็นการสิ้นเปลืองงบประมาณโดยไม่จำเป็น จึงสมควรยุติเพราะไม่สามารถแก้ปัญหาการกัดเซาะได้
4. การใช้งบประมาณจำเป็นต้องคำนึงถึงค่าเสียโอกาส เนื่องจากมีการใช้งบประมาณในโครงการขนาดใหญ่กว่าพันล้านบาท โดยที่ผลประโยชน์สุทธิไม่ชัดเจนและไม่สอดคล้องกับทุนทรัพยากรของเมืองสงขลา
5. มีความจำเป็นต้องผนวกการใช้ที่ดินในส่วนที่รัฐเป็นเจ้าของให้สอดคล้องกับแผนการพัฒนาเมืองที่ตกลงร่วมกัน เนื่องจากพื้นที่กว่า 70% ของเมืองสงขลาเป็นของภาครัฐซึ่งถูกจำกัดจากกฎหมายควบคุมต่าง ๆ น้อยกว่าที่ดินของเอกชน และการตัดสินใจลักษณะการใช้ประโยชน์ขึ้นอยู่กับหน่วยงานและราชการส่วนกลาง ทำให้หากต้องการใช้ที่ดินของรัฐดังกล่าวเพื่อการพัฒนาเมืองอย่างยั่งยืนจำเป็นต้องรวมประเด็นดังกล่าวนี้ด้วย

6. มีความจำเป็นต้องสร้างสำนึกพลเมืองให้กับผู้คนที่มาใช้ประโยชน์จากเมืองสงขลา ให้ตระหนักและรู้สึกถึงความเป็นเจ้าของเมือง เนื่องจากเมืองสงขลามีประชากรแฝงจำนวนกว่า 70% จากการที่เป็นแหล่งรวมของหน่วยงานราชการและสถานศึกษา รวมถึงส่วนหนึ่งมีการย้ายเข้ามาของแรงงานไทยและต่างด้าว จึงทำให้สัดส่วนคนท้องถิ่นที่เกิดในเมืองสงขลามีน้อยกว่า ซึ่งเป็นการยากลำบากต่อคนสงขลาดั้งเดิมในการกดดันให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและรัฐบาลส่วนกลางสนับสนุนโครงการที่สอดคล้องและไม่ทำลายทุนของเมืองสงขลา

      ข้อเสนอแนะที่กล่าวถึงมาทั้งหมดนี้ แสดงให้ให้ถึงความซับซ้อนของการจัดการเมืองได้เป็นอย่างดี โดยพื้นฐานผู้ที่เกี่ยวข้องจำเป็นต้องมีเป้าหมายร่วมกันว่าต้องการให้เมืองมีลักษณะอย่างไร รวมถึงจำเป็นต้องมีพื้นที่ให้กับความแตกต่างหลากหลาย การมีส่วนร่วมของประชาชนจึงเป็นเรื่องสำคัญ นอกจากนี้ เมื่อได้เป้าหมายร่วมกันแล้ว อำนาจในการกำหนดนโยบายและการใช้งบประมาณจำเป็นจะต้องกระจายลงสู่ท้องถิ่น เพื่อลดปัญหาการเกิดโครงการที่ไม่สอดคล้องหรือทำลายทรัพยากรของเมืองได้ ปัญหาการจัดการเมืองสงขลาจึงเป็นภาพสะท้อนของการบริหารแบบรวมศูนย์ที่สร้างปัญหาให้กับสังคมไทยมาอย่างยาวนาน หากจะมีข้อเสนอที่สำคัญที่สุดสำหรับการพัฒนาเมืองสงขลาอย่างยั่งยืนแล้ว ก็น่าจะเป็นข้อเสนอแนะถึงความจำเป็นต้องปรับเปลี่ยนการกำหนดนโยบายการพัฒนาจากรูปแบบของ Top-down และเน้นการใช้งบประมาณของหน่วยงาน มาเป็นการกำหนดนโยบายการพัฒนาตามโจทย์ของพื้นที่โดยการมีส่วนร่วมกำหนดจากภาคประชาชนอย่างสำคัญ โดยหน่วยงานส่วนกลางมีหน้าที่สนับสนุนมิใช่เป็นผู้กำหนดและปฏิบัติงานหลักโดยที่มีความขัดแย้งกับประชาชนในท้องถิ่นเสียเอง เพราะนั่นแสดงถึงการพัฒนาเมืองที่สร้างปัญหามากกว่าการมุ่งพัฒนาให้เมืองมีทรัพยากรที่สำคัญไว้ใช้อย่างมีคุณภาพทั้งในระยะสั้นและระยะยาว

 อ้างอิง

เนื้อหา มาจากงานวิจัย เรื่อง “โครงการจัดการความรู้เมืองสงขลา”  ภายใต้ แผนงานนโยบายสาธารณะเพื่อพัฒนาอนาคตของเมือง ศูนย์ศึกษามหานครและเมือง วิทยาลัยรัฐกิจ มหาวิทยาลัยรังสิต  โดยการสนับสนุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)